从管理人视角探析房地产企业破产中构建“府院联动”机制的路径

【内容摘要】 随着我国市场经济结构深刻调整，房地产行业进入史无前例的深度调整期，特别是面对当前房地产开发投资、商品房销售、房企到位资金、土地购置等数据同比下滑态势，房企市场出清将不可避免加快，而中小房地产企业破产势必会进入一个高发期。房地产企业破产因涉及的群体庞大、利益主体多、法律关系复杂，在目前破产法律制度及相关配套政策尚不健全的情况下，单纯依靠破产程序往往难以解决房地产企业破产清算或重整程序中面临的复杂问题，故而“府院联动”机制在房地产企业破产中显得尤为重要。本文试图通过管理人视角，对房地产企业破产程序中“府院联动”机制建立的必要性和重要性进行阐述，并对“府院联动”机制如何发起和运行、府院联动机制要解决什么问题、如何构建问题解决的路径等进行简要分析，以期在房地产企业破产程序中切实发挥“府院联动”机制效用。

【关键词】 府院联动 房地产企业 破产程序 利益平衡

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一、房地产市场步入深度调整周期，行业进入缩表出清阶段

（一）房地产发展历程回望

（二）房地产发展现状及市场出清形势

（三）房企破产程序对“府院联动”机制的依赖性

二、“府院联动”机制发展现状及运行困境

（一）“府院联动”机制的重要性

（二）“府院联动”机制的发展现状

（三）“府院联动”机制的运行困境

三、房企破产程序中需“府院联动”解决的疑难问题

（一）信访维稳中的研判处置

（二）复工续建中的报批报建

（三）权证办理中的证缴分离

（四）债权审查中的利益平衡

（五）违建处理中的价值识别

四、房企破产中“府院联动”机制的构建策略

（一）“府院联动”机制的发起

（二）“府院联动”机制的运行模式

（三）“府院联动”机制的制度化建设

（四）“府院联动”机制信息化建设

▎一、房地产市场步入深度调整周期，行业进入缩表出清阶段

（一）房地产发展历程回望

1980年是中国房地产发展的元年，邓小平提出“出售公房，调整租金，提倡建议个人建房买房”，第一次把房子定义为商品，而此前，我国所有的居民住房一律由国家政策分配，不存在房地产交易市场。1987年深圳进行了中国改革开放首次土地的公开拍卖，催化中国房地产行业加速发展，标志着中国房地产行业开始进入商品化时代，但此时的房地产市场总体还处于探索阶段。1993年上半年中国房地产价格达到顶峰，而下半年开始，海南房地产泡沫破裂，全国房地产价格纷纷大跌，海口90%以上地产公司倒闭破产。为了规范房地产管理，1994年国家颁布了《中华人民共和国城市房地产管理法》，对房地产开发企业、房地产开发企业用地，以及房地产交易行为做了明确规定。1998年国务院发布《城市房地产开发经营管理条例》，对房地产企业的设立、房地产开发建设行为和房地产经营行为作出了更为明确和具体的规定，为我国住房体制改革提供了法律依据。

自1998年我国全面终止福利分房，实行住房分配货币化后，房地产业开始快速发展，伴随着房地产发展的则是不断调整的房地产宏观调控政策，在房地产市场经历了多轮“上涨-调控-再上涨-再调控”后，国家房地产调控政策的主基调就一直是保持房价平稳，抑制房价过快增长。纵观近20年来，房地产行业发展突飞猛进，房地产企业从1998年的24378家发展到超过105000家，平均从业人数近2800000人，营收规模20年来翻了26倍之多，当然负债率也比较高，超过80%，房地产发展得到社会广泛关注和政府的高频调控。在不断调整的宏观政策之下，房地产发展成为我国经济运行中的支柱产业，房地产的发展攸关国计民生，牵动居民、房企、上下游行业、地方政府、金融机构等多方关注。

（二）房地产发展现状及市场出清形势

2020年下半年至2021年上半年，房地产销售、投资快速增长，成为疫情后支撑复工复产和经济复苏的重要力量，但随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展逻辑发生转变，其中转变的一个突出反映就是房地产调控持续收紧，2021年年初开始实施的“三条红线”“两集中”政策，本意是化解房地产行业为金融市场带来的系统性风险，让房子回归居住本质，然而直接约束房企融资额度、约束居民和房企贷款的政策直接断了房地产企业的流动性。2021年下半年以来房地产市场显著降温，销售、投资出现负增长，房地产形势变化使得此前激进加杠杆房企的债务风险逐渐暴露。2022年以来房地产市场持续下滑，1—12月份全国房地产开发投资132895亿元，同比下降10%；房屋新开工面积120587万平方米，下降39.4%，土地购置面积10052万平方米，同比下降53.4%，商品房销售面积135837万平方米，同比下降24.3%；房地产开发企业到位资金148979亿元，同比下降25.9%，房地产市场景气指数断崖式下滑，整体呈现供需两弱态势。

如前所述，房地产发展与宏观政策调控密不可分，面对房企困局，在坚持“房住不炒”的原则下，本轮房地产宏观调控政策不断出台，但由于前期房地产行业持续加杠杆，资金链高度紧张，流动性风险不断积聚，加之房地产销售下滑、中小困难房企融资难度上升，部分房企资金链断裂，而债务违约和期房烂尾反过来又加剧居民观望和金融机构惜贷情绪，房企流动性紧张进一步强化，房地产行业整体仍处于寻底、筑底阶段，下行态势尚未得到明显遏制。从房地产发展历程及统计部门有关房地产重要指标数据统计情况来看，本轮房地产困局错综复杂，在销售回款大幅下降、弱信用资质房企融资难的情况下，难以阻止房企违约事件的蔓延，无论是房企债务危机还是项目烂尾，均涉及居民、房企、上下游行业、地方政府、金融机构等多方主体，各方有着不同的利益诉求、面临不同的约束条件，同时又相互捆绑缠绕。从国家“救项目不救房企”的纾困策略来看，对于已经无法救助或救助成本过高的企业，通过破产程序加快市场出清不失为当下化解困局的优选举措。

（三）房地产企业破产程序对“府院联动”机制的依赖性

房企破产程序对“府院联动”机制具有较强的依懒性，这与房企在国民经济和社会民生中的地位和作用密不可分。其强依懒性主要基于房地产业的以下特征：

1.房地产企业具有明显的行业特殊性。从宏观经济层面来看，房地产业涉及的规模大、链条长、牵扯面广，在国民经济中，在全社会固定资产投资中，在地方财政收入中，在金融机构贷款总额中都占有相当高的份额，对于经济金融稳定和风险防范具有重要的系统性影响。2013年至2022年近十年间，房地产业增加值占GDP比重均值为6.6%，加上建筑业增加值，这一比重将达到14%左右，且房地产业对经济带动作用大，房地产业与统计局行业分类的42个行业中的38个都有关联，是国民经济的重要支柱。地方政府财政严重依赖房地产业，2022年，五项房地产专项税与国有土地使用权出让收入合计占地方综合财政收入的47.1%。同时，住房问题是事关民生的重大问题，关系着千家万户的基本生活保障，其消费和投资的双重属性直接关涉社会稳定。基于以上原因，房地产企业的健康发展和有序退出市场牵动国家宏观政策调控和地方政府的神经。

2.房地产企业破产的社会关注度高。房地产开发是一项经营性和投机性相结合的经济活动，具有投资活动周期较长，投入资金量大，开发项目投资回收期长，不确定风险较大等特点，我国房地产企业长期依赖于高杠杆、强融资模式，加之我国长期实施商品房预售制度，预售资金监管不到位等原因，一旦融资额度受限，高周转无法持续，房地产开发企业极易因流动性不足导致债务违约和“楼盘烂尾”。而债务违约、资不抵债进入破产程序的房地产企业，往往存在无法按照合同约定实际交付房屋，购房者无法入住期待已久的新房；建筑工程款无法按期支付，导致工人工资拖欠，债务风险传导至建筑业和建材业；民间借贷和金融借款无法如期偿还，债务风险又将传导到金融领域。因此，房地产企业进入破产程序后，基本都面临债权人主体面广量大、债权金额规模大、债权类型形式多样、法律关系错综复杂等局面，各方利益诉求冲突强烈、矛盾突出，极易引发群体性、突发性问题。

3.房地产企业破产中政府机构介入较深。如前所述，基于房地产企业的特殊性，行政权力对房地产企业及其项目开发进行了全过程规制，在房地产项目开发报批报建过程中，一般要经历国有土地使用权获取、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、商品房预售许可、建设工程竣工验收阶段，其中有直接关联的行政部门包括发展改革委、自然资源和规划、住房和城乡建设、人防、消防、综合行政执法、气象、水务、交通等近20个行政部门，涉及行政权力事项多达近80项，涉及土地出让金等政府基金性收入、行政性收费及其他保证金等10余项。当房地产企业陷入困局后，属地政府及相关部门出于民生、稳定和发展等考虑，往往会提前介入，予以一定的干预和救助，在行政权力干预无效后才会进入破产的司法程序。当然，政府部门的职责并未因房地产企业进入破产程序而结束，恰恰相反，在房地产企业进入破产后，其项目规划调整、复工审批、权证办理、公共服务配套供给、非经营性资产处置、税费调整、信访维稳等一系列社会衍生问题离不开甚至依赖于地方政府直接或间接的个案支持和服务，需要政府部门为破产程序提供便利，协调配合从而推动破产程序顺利进行。

▎二、“府院联动”机制发展现状及运行困境

（一）“府院联动”机制的重要性

为适应我国社会主义市场经济体系发展，2007年颁布实施了新《企业破产法》，我国迎来了市场经济条件下的新破产法时代，从政策性破产中的政府主导调整为市场化破产中的法院主导，正如王欣新教授在《府院联动机制与破产案件审理》中所述“破产法是一个社会外部性极强的实践性法律，在企业破产程序中除了要通过法定的程序解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外，还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题”，而府院联动机制正是《破产法》不完善及相关社会配套制度不健全情况下解决破产企业衍生社会问题的一种有效机制。

（二）府院联动机制的发展现状

《2015年中央经济工作会议公报》强调“要依法为实施市场化破产程序创造条件”，随后最高人民法院在2016年 5月6 日下发《依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救济和清算工作的通知》，2017年 8月16日下发的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，均要求建立、推进府院破产工作统一协调机制。2018年3月，最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》指出，要健全破产审判工作机制，最大限度释放破产审判的价值。2019年10月22日，国务院颁布的《优化营商环境条例》，明确规定县级以上人民政府建立企业破产工作协调机制。为适应营商环境“办理破产”指标的要求，各级各地法院与属地政府开始意识到府院联动机制在优化营商环境方面的积极作用，于是各地陆续出台省级“府院联动”制度性文件，基本构建起府院联动机制的运行框架。

（三）“府院联动”机制的运行困境

从各地发布的府院联动机制文件来看，绝大数都是设立由地方政府分管领导、法院主要领导、政府部门分管负责人组成府院联动议事机构，议事机构设立联络处或办公室，负责日常运行工作。各地负责府院联动机制日常运行工作的机构各有不同，比如江西省企业破产府院联动机制领导小组办公室设在省法院，贵州省的府院联动机制领导小组办公室分别设在省法院和省发展改革委，也有些城市府院联动机制领导小组办公室设在司法行政部门。府院联动机制文件中一般都明确了各部门在府院联动中承担的部门职责，但基本都缺乏后续府院联动的实施细则，对破产外部性问题如何信息共享、协调联动等没有具体规定，府院联动机制实际上很难发挥常态化的协调推动作用。同时，在府院联动中司法权和行政权的边界在一些社会影响大的破产案件中容易摇摆，各部门对自身在府院联动中的定位不够明确，要么不当干预，行政权过度介入破产程序，试图通过“政策”影响债权审查、超越破产程序等，这种情形在房地产企业破产中尤为明显。要么在处理破产衍生问题中推诿缺位，导致破产程序无法推进。另外，府院联动机制通过议事机构协调，存在的最大弊端就是缺失常态化和制度化，日常工作仍局限在重大事项一事一议，严重依赖于领导的重视程度和决策能力，对破产程序中疑难问题缺少常态化的研究，导致破产衍生问题仍然没有得到制度性、政策性完善。

▎三、房地产企业破产程序中需“府院联动”解决的疑难问题

如前文所述，基于房地产企业的行业特殊性、上下游产业关联性、债权类型复杂性和利益主体涉众性等特征，相较于其他行业市场主体而言，其破产程序社会外部性更强，与破产相关的社会衍生问题更加集中和突出，司法权往往无法独立协调解决。

（一）信访维稳中的研判处置

基于我国房地产企业的高杠杆、高负债、高融资的运转模式，进入破产程序的房地产企业往往对外大量负债，牵涉数量庞大的购房消费者群体、拆迁安置群体、农民工群体、公司职工、材料供应商、建筑施工方、实际施工人、金融机构等众多利益主体。不同于其他行业，房地产企业破产面临的利益主体中，绝大部分群体不是普通债权人，而是生存权可能受到侵害的特殊群体，比如购房消费者群体、拆迁安置群体、农民工群体，他们受损的利益直接关乎生存根本，不稳定因素较多，特别是在项目停工、工资停发、楼盘烂尾、房屋无法交付、过渡费逾期支付、权证无法办理等重点问题上，以及在企业破产受理、债权审查、财产分配等关键时点，极易发生群体性信访维稳事件。信访维稳是按照“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则，由属地政府和行业主管部门按照“一岗双责”的要求具体落实，对于已进入破产的房企来说，司法权的介入可能会在一定程度上缓和社会矛盾，但也可能会因为司法权和行政权衔接不畅或信息隔离激化矛盾。因此，即便管理人制定维稳预案，但其不稳定因素排查、形势研判、风险处置还应以地方政府作为主导力量，法院、属地政府和管理人之间建立信息互通共享渠道，建立维稳和处突协同机制，对破产推进中各关键节点可能存在的社会稳定风险进行研判，及时处早处小，最大限度降低社会稳定风险。

（二）复工续建中的报批报建

房地产企业进入破产程序后，或多或少都存在在建工程情况，也有个别清算项目已全部建设完毕，但因建设手续不齐全、建设程序不规范导致项目未完成验收、达不到交付条件或权证无法办理等问题，需要管理人对在建工程复工续建、手续完善等进行评估，对恢复施工的可行性、必要性进行调查和论证。结合市场行情、购房人意愿、投资强度及潜在投资人态度、复建工程量等考量后，决定复工复建的，将需要按程序完成项目相关报建报批手续。然而工程项目建设报批环节多、链条长、部门多，各部门之间审批事项往往互为前置、相互牵制。以一般社会投资项目（招拍挂出让土地类型）的审批流程为例，在项目立项用地规划许可阶段，涉及的行政权力事项就包括企业投资项目备案、建设用地预审与选址意见、建设用地规划许可、环评审批、社会稳定风险评估，涉及的部门包括政法委、发展改革、自然资源和规划、生态环境保护等部门；在建设工程许可阶段，涉及的行政权力事项包括建设工程规划许可、施工图文件审查、建筑工程施工许可、人防工程建设审批、城镇污水排入排水管网许可等多达数十项，涉及行政职能部门10余家；在竣工验收阶段，包含各部门的联合验收及竣工备案。常规情况下，房地产开发项目从土地出让到验收阶段涉及的行政性事项至少达到70余项（详见下表，各地略有不同），这还未包含拆迁安置、预售许可、产权证办理等阶段涉及的行政事项，其中部门行政审批事项还可能涉及跨层级审批。破产企业复工续建活动与行政部门关联度高、交互性强，没有“府院联动”机制的推动，离开地方政府和相关行政部门的支持和配合，复工续建往往难以推进。

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（三）权证办理中的证缴分离

权证办理难、办理慢基本成了房地产企业破产程序中的普遍问题，而其根源主要在于项目前期历史遗留问题复杂多样，包括但不限于用地手续不完善、未按用地规划建设、未按建筑图纸施工、未完成建设工程验收、参建五方主体存在个别灭失、工程建设档案灭失或不完善、未足额缴纳土地出让金、欠缴税金、欠缴城市设施建设配套费、欠缴人防易地建设费、挪用维修基金、无力支付不动产首次登记费等，以上任何一个问题的解决都离不开行政部门的参与和配合。虽然每个环节都有明确的法律法规规定，但这些规定主要适用于正常经营下的企业，对已进入破产程序的特殊形式缺少上位法支撑，导致相关政府职能部门在办理破产企业权证时无所适从。

一般而言，不动产是房地产企业最大的资产，如果产权无法登记，破产企业的资产无法及时变价处置、债权人利益就无法得到及时保护，破产程序也将无法迅速推进。自然资源部在2021年印发了《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》，对影响不动产登记的突出问题明确了解决措施，特别是提出了“证缴分离”原则，对办理部分破产企业大有裨益。但总体而言，其针对的主体并非是破产企业，与破产程序无法有机衔接，比如提出“房屋尚未入驻的住宅项目，开发单位未按规定缴纳土地出让费和相关税费的，以及划拨土地上自建房擅自对外出售，未补缴土地出让价款的，应当依法缴纳所欠价款和税费后，方可办理不动产登记”，就我国目前商品房预售现状，特别是预售资金监管不到位的情况下，已进入破产程序的房地产企业可能尚未交付商品房，但已预售完毕。如破产企业无法按规定缴纳土地出让费，便不能办理不动产登记，将导致大量出现“开发企业欠费，购房业主受累”的现象。为解决破产程序中权证办理问题，不少地方做了有益探索，比如贵州省提出“企业破产案件中因债务人无土地手续或缺失土地手续、欠缴土地出让金及税款的，有关部门依法申报税费债权后，依法办理土地手续;债务人缺失规划竣工验收手续的，依法补办规划竣工验收手续;历史遗留无法办理竣工验收备案的建设工程(资料缺失或其他责任主体〔如设计、勘察、监理等单位〕不配合竣工验收等导致无法办理竣工验收备案的建设工程)，经委托有关专业机构对工程质量进行安全鉴定合格，对消防设施进行检测或消防安全条件进行评估，满足现行建设工程技术标准或条件的，可作为住房城乡建设部门出具质量合格和消防验收意见的依据，上述手续完备后，可办理不动产登记。”     

各地优化营商环境的探索性政策对相关法律法规有一定突破，在实际实施过程中，部分行政部门认为营商环境政策与法律法规要求不完全一致，依然要求管理人和破产企业按照法律法规程序办理，但相关法律法规对破产程序中如何办理又缺乏具体规定，导致权证办理问题变成破产程序中循环往复的死结。部分城市为解决办证难，对现有规定进行了局部突破，比如贵阳市、遵义市都针对该问题出台了具体措施，在一定程度上为解决办证难提供了渠道。

（四）债权审查中的利益平衡

房地产开发企业破产案件与一般破产案件的不同之处在于其债权人类型复杂，涉及政府部门较多。房地产企业进入破产程序后，部分承担行政管理职能的部门可能同时还是债权人，比如自然资源和规划部门既是办理土地使用规划许可、不动产登记的主管部门，同时也是未足额缴付土地出让金的债权申报人；住房城乡建设部门是房地产企业的主管部门，负责建筑施工许可和建筑质量的监管和验收，同时也是城市建设配套费、安措费及文明施工费、维修基金的收缴单位；另外还包括征收部门的超期过渡安置费、教育部门的教育设施配套费、林业部门的林地占一补一费、人防部门的人防异地建设费、人社部门的农民工保证金、税务部门的税费等。各部门债权类别和性质情形复杂，部分债权性质和优先性没有法定依据，行政权力介入债权审查的倾向性明显，债权审查中利益冲突激烈。一些部门在债权申报期不积极主动申报债权，待管理人办理相关行政事项时，以欠缴相关费用或债权无法实现为由不予办理的情形也时有出现。

（五）违法建筑的价值识别

违法建筑一般是指未按照《土地管理法》《城乡规划法》《建筑法》等法律法规办理规划审批手续，或者未按规划内容而擅自新建、改建、扩建的构筑物或者设施，在房地产破产企业中非法占用土地、违反用地规划用途、未按图纸施工等情形较为常见，这些违法建筑可能是程序性违建，也可能是实质性违建，甚至部分违建无法采取改正措施消除对规划实施的影响。鉴于违法建筑的情况极其复杂，债务人进入破产程序后，为维护债权人利益，管理人需要对违法建筑进行价值识别和违法性评估。违法建筑虽存在违法性，但通常仍具有财产性权益和使用价值，将其列入债务人破产财产进行统一处置，有利于债务人资产最大化。在实务中，如果违法建筑通过后续补正程序可以实现合法化的，管理人一般会投入资源对违法建筑进行整改并申请合法化，办理不动产登记，大大增加财产价值。但是对于违法建筑的处置和手续补正程序复杂、难度较大，已完全超出了法院和管理人的职责范围，必须依靠综合行政执法、住房和城乡建设、自然资源和规划、人防、消防等相关部门，对违法建筑进行价值识别，采取区别对待，尽最大可能帮助消除违法性后处置，最大限度维护债权人利益。另外，违法建筑的建设主体还可能是业主或其他第三方，其违建行为导致建设项目无法通过验收的，或属于实质性违法建筑且无法通过补正实现合法化的，同样依赖行政机关及时参与破产程序，就违法建筑的认定和处理明确意见。

▎四、房企破产中“府院联动”机制的构建策略

（一）“府院联动”机制的发起

从目前大部分地区的实践来看，破产程序中“府院联动”机制的发起方既可能是法院，也可能是政府。除少部分地区成立了诸如破产事务局、破产管理局等类似常设办事机构外，绝大部分地区仍以议事机构的形式出现，议事机构设立在“院”还是“府”并无统一，府院相推的现象也不同程度存在。法院认为府院联动的关键是“府”，只有政府才能调动起诸多相关的政府部门资源参与破产案件办理，而政府则认为破产程序是司法程序，其过程中的协调联动应由法院承担主导地位。但是法院审判力量不足，长期陷于繁忙处境下的审判人员对政府部门运行机制缺乏足够了解，而政府部门又局限于部门职责，缺乏对破产司法审判的关注和研究，在法律理解和适用上无法与审判法院做到“心意相通”。由于认识不统一和信息不畅通，府院双方往往在不同程度对府院联动和沟通缺乏自觉性和主动性，导致很多地区的“府院联动”机制停留在纸面上，很难充分发挥切实作用。在个案中，府院联动机制的发起往往和案情特殊性相关，一般来说，如果破产案件具有区域影响力、行业特殊性、社会风险性、利益主体群体性等特征的，很大程度上会建立个案“府院联动”，快速妥善推动破产案件办理。但对于一般性的破产案件，获得多部门“一事一议”协调联动处理的可能性较低，甚至很难发起“府院联动”机制。

在当下的房企破产中，由于“问题房开”处置已成为当下的重点难点工作，各地政府专门就化解和处置“问题房开”成立了临时性工作专班，为完成“保交楼”目标，部分地区的工作专班主动发起府院联动机制，作为主导力量推动问题房开进入破产程序。一些地方法院为保障房企破产案件办理顺利，在受理房企破产时征求政府工作专班或主管部门意见。整体来看，房企破产中政府部门主动介入和参与“府院联动”的动力比较强，这对于房企破产中的外部性衍生问题处理具有利好趋势。但长期来看，阶段性和领域性的府院联动，不足以改变当前破产程序中府院联动不足的问题。

笔者认为，从当前房企破产实务来看，府院联动发起模式不外乎三种，即一种是受理法院主导、政府被动参与；一种是政府主动推动、法院被动受理；还有一种是政府和法院积极推动、高效联动。但无论是政府还是法院，在府院联动机制的发起上都容易忽略管理人的独立地位和作用。事实上，无论是常态化的联动还是个案式的协调，都离不开管理人的身影。管理人在破产案件中，承担着与司法机关、行政机关和当事人之间沟通桥梁的作用，是府院联动中不可缺少的一环，特别在府院联动机制不完善的地区，作为第三方机构的破产管理人更应该主动担当起个案协调联动的枢纽作用，甚至可以充当“一事一议”府院联动的推动力量。管理人是破产程序中最清楚企业经营现状、资产状况、债权债务关系及社会衍生问题的专业力量，对破产企业的状况具有宏观了解和微观把握，熟稔破产审判程序和破产领域相关法律法规适用，对哪些问题需要通过法律手段解决，哪些问题需要通过行政手段解决，哪些问题需要府院联动才能解决，都会有一个基本的判断和评估，由管理人在个案中作为第三方的专业力量沟通府院，主动作为，更能促进府院联动机制的发起，有效提高沟通效率，降低联动成本。

（二）“府院联动”机制的运行模式

如前文所述，大部分地区的“府院联动”机制运行并不顺畅，发挥效用较为有限，个别地区为此专门成立破产管理部门，专事破产中的协调事务。当然，有专门的常设机构、编制和人员，在一定程度上可以推动破产中府院联动机制的运行，形成“事有人办、责有人担”的格局，但是从节约行政成本、规制行政机构无限膨胀的角度来看，笔者认为对大部分地区来说，成立专门的工作部门并无必要。早在2016年或者更早一些，面对经济结构调整和大量“僵尸企业”出清，就有不少专家、学者或政府部门提出要成立专门的破产管理局，负责推动《破产法》的实施。在上一轮2018年政府机构改革时，也曾出现过不少呼声，希望借机构改革之机，成立专门的工作部门负责破产工作。事实上，这是行政权力在遇到新情况新问题时不可避免的自我扩张本性，想通过扩大机构、编制和人员规模来应对新型工作内容，比如为应对优化营商环境工作需求，成立专门的营商环境管理局，而这样的政府工作部门往往并无自己独立的行政职能和独立的行政权力，或者说其职能职责就是协调和平衡其他部门的行政权力，本质上，其所履行的还是议事机构的统筹和协调职能。因此，笔者认为单独成立破产工作部门，扩张机构编制来负责破产中“府院联动”的统筹和协调工作并不十分必要，特别是市场主体规模不大、破产案件总量不多的地区，设立专门的破产管理机构是对行政资源的浪费。

从目前破产案件办理实际来看，科学合理设置议事机构、制定议事规程、明确专职人员更符合当下大部分地区经济社会发展水平和机构人员编制实际。如前文所述，目前企业破产处置“府院联动”机制下设办公室既有设在政府部门的，也有设在法院的，当然还有设立双办公室的，总体来讲，设在法院更为普遍。笔者认为，议事机构设在人民法院更为合适，特别是当下中级人民法院陆续成立专门的破产审判庭、基层法院逐渐成立破产合议庭的情况下，将“府院联动”机制的办公室设在法院更有利于“府院联动”机制常态化、制度化建设。毕竟破产案件的申请受理裁定、管理人的指定、债权表的裁定、重整计划的批准、和解协议的裁定认可、破产宣告的裁定、破产财产分配方案的裁定认可、终结破产程序的裁定等方面的职权均由人民法院行使，人民法院在破产程序中的司法主导权决定了其在“府院联动”机制中的重要地位，法院对企业破产中需要协调解决的问题更了解，对什么环节需要什么部门来配合处理，更具有全局性和过程性的把控。但是人民法院作为独立审判机关，其司法权具有一定局限性，协调行政机关参与解决企业破产中的行政管理事务具有一定难度，为确保“府院联动”机制具有较强的统筹能力，“府院联动”机制的总召集人或主要负责人应由政府常务副职及以上领导职务担任，并建立“府院联动”机制的实施细则，对“府院联动”机制总体架构、工作职责通过府院联动文件加以明确，比如，明确规定针对不同市场主体破产案件，由其行业主管部门作为主要的成员单位协助法院发起府院联动机制，推动企业破产中社会衍生问题的解决。比如，在房企破产中，房企的主管部门是住房和城乡建设部门，住房和城乡建设部门要担当在房企破产程序中“府”的联络员，助力“府院联动”机制的正常运行。

（三）“府院联动”机制的制度化建设

“一案一议”“一事一议”是目前破产法相关配套法规不完善之下的突围之举，通过“府院联动”机制不断完善或推动相关配套法律法规及规章的修改完善才是长远之策，但构建系统完整、和谐统一的现代化破产法律体系是一个相对漫长的过程，在未来相当长一段时间里，破产案件的办理仍然要依靠府院联动机制的统筹和协调。从实务来看，“府院联动”机制建立之初，其联动仅限于破产程序推进过程中所遇到的具体问题的服务对接，机制发挥作用的方式主要依赖于会议协调与会议纪要来落实，各相关职能部门并未将日常相关业务信息的交流汇总分析纳入企业破产“府院联动”机制的运作内容。但是经过近年来的运行，“府院联动”机制的功能得到了进一步延伸，不少地区将个案中好的做法和经验进行总结提炼，并固化为长期坚持的制度，将“府院联动”机制的“一事一议”逐步推向常态化、规范化和制度化。比如贵州在破产涉及金融服务问题上制定了《贵州省高级人民法院 中国人民银行贵阳中心支行 中国银保监会贵州监管局关于印发关于企业破产程序中涉金融服务相关问题处理的意见的通知》，重庆在破产涉税问题上制定了《重庆市高级人民法院、国家税务总局重庆市税务局关于企业破产程序涉税问题处理的实施意见》，诸如此类，通过文件形式对相关法律法规没有明确的衍生问题及具体事项进行明确，将“府院联动”机制切实落实到制度中去，从而充分发挥政府和法院在破产案件中的作用，推动破产案件的进程。

在房企破产中，因涉及的行政权力事项密集，更需要行政职能部门的主动参与，各地法院和政府就“问题房开”处置和风险化解逐步达成一些共识，在案件受理、项目复工复建、权证办理等方面开始探索制度化的解决方案，比如《遵义市中级人民法院等6部门印发关于解决破产案件涉问题房开项目历时遗留问题的意见》，就对房企破产中建设工程竣工验收、产权登记、财产强制措施解除、商品房预售资金监管等破产中涉及的难点问题进行明确，对解决当前房企破产中的类似问题提供了制度性支撑。但是限于这类文件的位阶不到，其中的部分内容在行政法规、部门规章没有明确规定，或者与法规规章的规定有一定出入，其落实往往过于依赖于地方政府重视程度和领导个人的强力推进，实施效果不尽相同。

（四）“府院联动”机制信息化建设

数据能共享、信息能互通、业务能协同是“府院联动”机制的核心，总体而言，当前府院联动机制运行中信息化建设还相对薄弱，真正实现企业破产信息常态化共享的地区还寥寥无几，但个别地区还是作出了不少探索，比如，早在2021年8月，深圳市中级人民法院、深圳市市场监督管理局、深圳市破产事务管理署联合签署并印发了《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》，构建全国首个政府与法院破产信息共享与状态公示、互联互通、合作推进的常态联动协作机制。2023年2月，上海市高级人民法院等18家部门联合印发了《上海市加强改革系统集成提升办理破产便利度的若干措施》，对数据共享和信息化建设进行全面部署，特别是提出建立破产信息“一网通查”机制，整合法院、相关政府机关及企事业单位的信息数据系统，可以预见上海破产案件办理效率将在信息化的加持下大幅提升，涉案信息查询线下跑将变成数据网上跑，其做法值得各地借鉴。

要解决府院联动中信息化建设不足问题，笔者认为应从三个方面着手，一是加强事前信息整合和预判，从目前来看，不管是“府”还是“院”，对限于困境的企业都在一定程度上缺乏信息整合和预判，也缺乏对困境企业的及时救助和有效的司法重整保护。府院虽然具有天然的信息资源优势，但由于数据共享度不高，有效的数据资源没有得到充分重视和应用，企业所涉及的相关问题和司法执行未能得到有效结合，严重影响了事前预判，导致困境企业久拖失救。如能建立涉企的府院数据平台，将政府部门掌握的税务、招投标、劳资社保、统计数据与法院的审执数据进行异常数据检测比对，便能对异常企业进行帮扶纾困，对行政手段无法纾困的企业及时纳入司法重整保护，提高重整成功率。二是加强事中信息共享和业务协作。目前，运行相对成熟的政务服务系统与破产审判信息系统为府院联动中数据融合、信息共享奠定了较好基础，各地可探索将破产信息系统与政务服务系统进行数据端口对接，实现数据融合和业务协同，案件公示信息智能化推送至相关政府职能部门，同时管理人可以从破产重整信息系统入口登录，在严格身份核验的前提下，直接线上申请查询涉案企业的工商、税务、社保、不动产、车辆、银行账户信息、项目证照信息，提升破产案件信息查询的便利度。

综上，虽然“府院联动”机制依赖人与人之间以及以人为代表的机构之间的协调，其运行效果过于依赖于决策者和执行者的能力和素质，但是在破产法体系还不完善的当下，“府院联动”机制成为顺利办理破产案件的重要保障，尤其是在房企破产中，科学合理、运行有效的“府院联动”机制是顺利办理房企破产的前提和基础，离开政府部门的参与和配合，破产案件中复工复建、权证办理等事项无法顺利开展。但是“府院联动”机制毕竟是当下的临时性过度性措施，从长远来看，其根本的解决之策还是应从法律架构上去完善破产法律体系，制度化、规范化解决企业破产涉及的职工安置、税收征缴、项目建设、产权完善、生态保护、信用修复、金融支持、破产费用保障 、打击经济犯罪和金融领域犯罪等诸多重点难点问题。

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